Самоврядування медичних професій чи кріпосне право в законі?

9.12.2019

Вагомі небезпеки і значні ризики – саме так можна охарактеризувати ініціативи, що містить проект Закону України «Про самоврядування медичних професій в Україні» зареєстрований у Верховій Раді 24.11.2019 під номером 2445 групою депутатів А. Б. Дубновим, М. Б. Радуцьким, Л. В. Булахом та ін. (далі – законопроект).

Відразу зазначимо, що законопроект в своїй основі суперечить базовим законам України, в тому числі й Конституції. Тож, аби привести його у повну відповідність до чинного законодавства, необхідно замінити майже всі його статті, залишивши хіба що, преамбулу. Цю думку поділяє й Головне науково-експертне управління (ГНЕУ) Верховної Ради України.

Медична спільнота має розуміти всю «глибину» запропонованих змін, чітко усвідомлювати ризики, а головне – не потрапити до пастки, коли приваблива обгортка під назвою «самоврядування» ховає стрункий механізм «закріпачення» медиків країни.

Аби не бути голослівними, спочатку коротко розглянемо суть законопроекту, а далі − юридичний аналіз, з якого випливають ці невтішні висновки. Варто зазначити, що за основу аналізу використано законопроект під номером 2445, два альтернативні законопроекти, що також зареєстровані у ВР, тут не розглядаються.

1. Суть законопроекту і деякі потенційні ризики

1.1 Передбачається, що право працювати лікарем буде надавати орган професійного самоврядування (у законопроекті фігурує як Палата), який має видавати свідоцтво про право на здійснення медичної діяльності (п. 1, ст. 1 законопроекту). Тобто, фактично, диплом лікаря частково втрачає вагу, бо не диплом дає право працювати, а Свідоцтво про право на здійснення медичної діяльності від Палати, без якого лікар працювати не зможе. Бо «Забороняється здійснення медичної діяльності без свідоцтва про право на здійснення медичної діяльності або в разі тимчасового зупинення дії свідоцтва про право на здійснення медичної діяльності, припинення дії свідоцтва про право на здійснення медичної діяльності, крім діяльності в сфері громадського здоров’я» (п. 2., ст. 6 законопроекту)

1.2 Законопроектом передбачено, що керівників Палат нібито мають обирати самі медики (ст. 16 законопроекту). Так, ми навмисно застосували слово «нібито», бо з найвищим ступенем вірогідності в реальному житті цього відбуватися не буде (детальніше див. у розділі 3 нашого аналізу).

1.3 Для функціонування Палат передбачено практично безмежні повноваження, зокрема (ст. 10, ст. 11, ст. 14, ст. 21 законопроекту):

• створення стандартів у сфері охорони здоров’я (протоколи, настанови, тощо);
• ведення реєстрів представників медичних професій;
• видавання і зупинення/призупинення дії свідоцтв про право на здійснення медичної діяльності (кожна Палата матиме каральний орган – кваліфікаційно-дисциплінарну комісію);
• визначення вимог до обсягів щорічної участі медиків у програмах безперервного професійного розвитку;
• встановлення рівня якості, своєчасності та повноти надання медичної допомоги медиками;
• прийняття рішень щодо притягнення або не притягнення медика до професійної дисциплінарної відповідальності тощо.

Окрім того Палати наділені повноваженнями приймати «різні рішення» (тобто, фактично Палати зможуть приймати будь-які рішення, що відповідають їхнім інтересам), які є обов’язковими до виконання кожним лікарем.

1.4 Оцінювати діяльність лікаря, у тому числі й виконання тих самих «різних рішень» знову ж таки буде та сама Палата.

1.5 Палата може позбавити лікаря права на медичну практику, якщо вважатиме, що лікар недостатньо добре виконує її настанови і вищезазначені рішення (ст. 7, ст. 10 законопроекту).

1.6 На окрему увагу заслуговує ст. 24. «Загальні положення професійної дисциплінарної відповідальності медиків», зокрема в ній сказано, що «медики несуть професійну дисциплінарну відповідальність за вчинення дисциплінарних проступків» (п. 1); «професійна дисциплінарна відповідальність медика – це особливий вид юридичної відповідальності, що застосовується до медика за результатами дисциплінарного провадження, яке здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією Палати за вчинення дисциплінарного проступку» (п. 2); «дисциплінарне провадження – це процедура розгляду письмової (електронної) скарги, яка містить відомості про наявність у діяннях медика ознак дисциплінарного проступку» (п. 4). А одним із видів дисциплінарного проступку є «невиконання рішень органів професійного самоврядування медичних професій, що стосуються професійної діяльності (п. 2, ст. 25). Однак, як вказано у висновку ГНЕУ «питання щодо дисциплінарної відповідальності працівників достатньо повно внормовані чинним законодавством про працю, у зв’язку з чим виникає сумнів у доцільності їх вирішення у цьому законопроекті».

1.7 Якщо лікар не згоден із рішенням Палати (наприклад, з позбавленням права на медичну практику), то лікар може оскаржити рішення в суді (ст. 30 законопроекту). Проте є один нюанс. Суд звертається за експертною допомогою до медиків, а медичні експерти отримують право на свою діяльність від тієї самої Палати − відповідно не варто чекати справедливих рішень, адже на медичних експертів можуть чинити тиск.

1.8 Цікаво, що Палати мають існувати за рахунок самих лікарів і фінансуватися за рахунок «професійних зборів», що є обов’язковими (ст. 8, ст. 17 законопроекту).

2. Деякі корупційні ризики

Законопроектом передбачено, що Палати стануть тим органом, повноваження якого щодо професійної діяльності лікаря є безмежними. Один і той самий орган може надати і забрати Свідоцтво про право на здійснення медичної діяльності. Крім того, Палата може приймати «різні рішення», що є обов’язковими до виконання. Тож не дивно, що виникає високий ризик вірогідного тиску представників Палати, які можуть вимагати від головних лікарів вдаватися до певних дій, наприклад, таких:

• звертати увагу на необхідність застосовувати саме ті схеми лікування, дотриматися вимог яких без препаратів або обладнання певного виробника не є можливим; тож не потрібно мати надто велику уяву, щоб передбачити як будуть діяти гравці фармацевтичного ринку та виробники медичного обладнання аби використати можливості Палати для просування своїх продуктів;
• застрахувати професійну відповідальність своїх працівників у рекомендованій страховій компанії (варто зазначити, що згідно з цим законопроектом страхування професійної відповідальності скоро стане обов’язковим);
• відвідати і оплатити своїм коштом певну конференцію для підвищення рівня кваліфікації тощо

Аби запобігти такому розвитку подій, зокрема, варто залишити право медикам поряд з українськими використовувати європейські протоколи без необхідності затверджувати їх через Палату.

Проте найбільш доцільним і зрозумілим є рішення не надавати Палатам таких широких і, фактично, необмежених повноважень.

3. Непрозорість обрання керівного складу

Законопроектом передбачено, що процедура обрання керівників буде регламентуватися Статутом Палати й іншими підзаконними актами. Передбачено, що затвердження статуту Палати, внесення змін і доповнень до нього належить до компетенції Конференції представників медичних професій, яка є вищим керівним органом Палати (п. 1, п. 4 ст. 16). Втім, у законопроекті не прописана процедура створення Статуту, його публічного обговорення, внесення змін і прийняття. Тож процедура обрання керівників Палат залишається невідомою.

В умовах безмежних повноважень Палати, зокрема й можливості позбавлення лікаря права на медичну практику чи притягнення його до дисциплінарної відповідальності, це − могутній важіль тиску.

Попри те, що в законопроекті йдеться про обов’язкове членство медичних працівників в органах професійного самоврядування (ч. 2 ст. 5 проекту), зневажаючи положення ч. 4 ст. 36 Конституції України, відповідно до яких ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об’єднання громадян, у ньому не передбачено права обирати керівника всім лікарям без виключення (що є логічним правом громадян), як і не передбачено впровадження системи анонімного голосування, що могло б слугувати захистом представників медичної спільноти.

4. Чим обґрунтовують необхідність закону

Автори законопроекту стверджують, що «у всіх країнах-членах Європейського Союзу прийнято закони, відповідно до яких лікарському самоврядуванню делеговано цілий ряд важливих регулятивних функцій системи охорони здоров’я, а також окреслено основні організаційні засади професійної діяльності лікарів».

На підтвердження цих слів у пояснювальній записці згадується «Мадридська декларація» 1987 року, що була прийнята 39-ою Всесвітньою медичною асамблеєю. Всесвітня медична асамблея у 1987 році прийняла рішення, яке носить суто рекомендаційний характер. Крім того, мова не йде про гармонізацію українського законодавства із європейським в рамках євро інтеграційного політичного курсу України. Ані «Мадридська декларація», ані український законопроект № 2445 не мають жодного стосунку до європейського законодавства. Законодавство ЄС в сфері охорони здоров’я взагалі НЕ є уніфікованим!

Посилання на Мадридську декларацію та використання тези про передання регулятивних функцій лікарському самоврядуванню в країнах ЄС використовується аби виправдати надання Палатам надвеликих повноважень. Чи виправданим є те, що Палата може одночасно і надавати свідоцтво про право на здійснення медичної діяльності, і вести реєстр представників медичних професій, і припиняти дію свідоцтв? Що ж, погляньмо на Європейський досвід. Вчені Королівського Коледжу Лікарів Великобританії здійснили аналіз процедури ліцензування та реєстрації лікарів у 14 країнах ЄС (Eszter Kovacs et al., “Licensing procedures and registration of medical doctors in the European Union”, Clinical Medicine 2014 Vol 14, No 3: 229–38, https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC4952532/). Згідно з результатами, далеко не в усіх випадках ліцензії на медичну практику видають організації самоврядування. Таких країн всього шість – Словенія, Іспанія, Великобританія, Румунія, Мальта та Австрія. Є країни, де ліцензуванням займається виключно держава, зокрема, – Нідерланди, Естонія, Данія, Фінляндія, Угорщина. А ось, наприклад, Бельгія, Німеччина та Італія мають змішаний тип – організації самоврядування ведуть реєстри, але ліцензії видає держава. Крім того, організації лікарського самоврядування у цих країнах не представленні одним чи двома товариствами. Наприклад, у Німеччині їх 17.

5. Аналіз з точки зору юридичної науки

Найбільш кваліфікована і чітка експертиза законопроекту представлена у висновку Головного Науково-Експертного Управління Верховної Ради України (http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=67395), що зокрема містить наступні тези:

1. Виглядає сумнівною ідея наділення органів професійного самоврядування медичних професій в Україні повноваженнями, які мають ознаки державно-владних повноважень та є більш характерними для органів державної влади.

Йдеться, насамперед, про такі:

• вимог до обсягів щорічної участі медиків у програмах безперервного професійного розвитку (ч. 2 ст. 11 проекту);
• затвердження вимог, стандартів та критеріїв «визнання до організаторів безперервного професійного розвитку» (ч. 3 ст. 11 проекту);
• надання дозволу на право здійснення в Україні медичної діяльності, тимчасове зупинення, припинення цього дозволу (ст. 7, п. 1 ч. 1 ст. 14 проекту);
• розроблення стандартів медичної допомоги (медичні стандарти), клінічних настанов, клінічних протоколів, і їх подання для затвердження центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров’я (п. 6 ч. 1 ст. 14 проекту);
• притягнення медиків до дисциплінарної відповідальності (ст. 44 проекту).

2. У законопроекті простежуються ознаки монополізації Палатою медичних професій представницької функції. Наприклад, «Палата медичних професій представляє професійну медичну спільноту у міжнародних професійних відносинах» (п. 9 ч. 1 ст. 14 проекту).

3. Обов’язкове членство медичних працівників в органах професійного самоврядування (наприклад, ч. 2 ст. 5 проекту). Це новели що не повною мірою відповідають положенням ч. 4 ст. 36 Конституції України, відповідно до яких ніхто не може бути примушений до вступу в будь-яке об’єднання громадян.

4. Питання щодо дисциплінарної відповідальності працівників достатньо повно внормовані чинним законодавством про працю, у зв’язку з чим виникає сумнів у доцільності їх вирішення у цьому законопроекті.

5. Деякі терміни і формулювання, що вживаються у законопроекті, характеризуються відсутністю належної юридичної визначеності.

6. Рекомендації та план дій

6.1. Висновок Головного Науково-Експертного Управління Верховної Ради України чітко вказує на суцільну антиконституційність законопроекту №2445 і будь-які правки та виправлення не здатні змінити ключової суті законопроекту, що полягає у створенні організації з надвеликими повноваженнями у медичній сфері. Крім того, Палати медичних професій не можна назвати організаціями лікарського самоврядування, оскільки більшість лікарів не мають гарантованого і незалежного права голосу.

6.2. Якщо не вдасться відкликати законопроект повністю, варто запровадити наступні зміни:

6.2.1. Забезпечити реальне право лікарів обирати керівників Палат медичних професій. У законопроекті мають бути виписані основоположні пункти процедури створення Статуту, його публічного обговорення, внесення змін і прийняття. Передбачити у Статуті, що обрання всіх керівних органів здійснюється прямим таємним голосуванням всіх лікарів; порушення виборчої процедури прирівняти до спроби порушення таємниці голосування та визнати правопорушення із відповідальністю, що передбачена за аналогічні порушення при обранні інших органів державної влади (аж до кримінальної)

6.2.2. Позбавити Палату медичних професій наступних повноважень:

• приймати рішення про позбавлення права лікаря на професійну діяльність. Це рішення може приймати суд за зверненням Палати. Залишити органу право ведення реєстру представників медичних професій, а ліцензування залишити державі, як у переважній кількості країн Європи;
• виключного права на створення стандартів в системі охорони здоров’я (зокрема протоколів, настанов тощо);
• приймати будь-які рішення, виконання яких є обов’язковим для лікарів без вичерпного їх переліку в Законі (перелік рішень Палати повинен бути вичерпним і повним!)

6.3. Важливо усвідомити, що ці зміни не нівелюють всі наявні корупційні ризики, тому найкраще рішення – НЕ ДОПУСТИТИ ГОЛОСУВАННЯ даного законопроекту у нинішній його редакції, як такого, що є антиконституційним.

Чому ми пропонуємо мінімальну кількість пропозицій? Законодавча практика в Україні вказує на те, що шлях пропозиції великої кількості змін є неефективним. У такому разі народні обранці приймають ті зауваження, що не змінюють суті законопроекту, проте створюють видимість робочого процесу.

7. Як діяти лікарям?

Закликаємо лікарів підтримувати лікарські і пацієнтські організації, які відкрито і реально чинять опір прийняттю цього закону, тобто пропонують послідовний та конструктивний план дій/рекомендації до створення нового законопроекту.

Що вже робить і буде робити Українська Медична Спілка (УМС)

1. Працює з депутатами ВР, пояснюючи помилковість прийняття такого закону
2. У разі, якщо законопроект буде проголосовано, УМС має намір звертатися до Президента з проханням накласти вето на закон
3. Наступний крок − звернення до Конституційного Суду про визнання закону неконституційним.

Вступаючи до лав УМС, ви не тільки підтримуєте спільну боротьбу лікарів за свої права, а також отримуєте персональний юридичний захист https://ums.org.ua/yurydychnyj-zahyst-likariv

Юридична група УМС